Storia

Dogane e contribuente

Con il sorgere del concetto di “Stato” sorse anche quello di “pubblico erario” e la necessità di costituirlo ed alimentarlo. Diretta conseguenza di ciò fu l’imposizione diretta ed indiretta.

L‘imposta indiretta, ora proveniente dall’IVA e dall’accisa, per lungo tempo nel passato era alimentata da determinati diritti sulle merci in entrata ed in uscita dallo stato. Contestualmente all’istituzione di questi diritti fu la ricerca del contribuente di sottrarsi al pagamento degli stessi, facendo sorgere in conseguenza leggi repressive che spesso erano sproporzionate all’effettivo danno erariale.

Nel Medio Evo le frodi sulle imposte indirette erano punite severamente, prevedendo addirittura la galera a vita, la tortura, il taglio delle mani e anche la morte.

La Repubblica di Venezia per coloro che frodavano l’erario prevedeva l’esilio perpetuo e la distruzione della loro casa. In Toscana, per i contrabbandieri era prevista la relegazione a Porto Ferraio, la galera e la forca; per chi acquistava merci dai contrabbandieri era prevista la galera a vita. Nel napoletano i contrabbandieri erano puniti con la frusta, la galera e la forca. Analoghe gravissime pene erano in vigore nel modenese e nelle Sicilie.

Il concetto di “enorme gravità” per il reato di contrabbando persistette a lungo, rimanendo tale anche nel periodo napoleonico.

Quando le idee di libertà iniziarono ad affermarsi in Italia (1848), sia in campo economico che politico, in tutti gli stati italiani le pene vennero mitigate. La repressione venne portata ad un livello umanitario adattandosi ad una maggiore giustizia sociale. Le frodi doganali vennero punite quasi sempre con il sequestro della merce ed una pena pecuniaria; il contrabbando era punito con la galera quasi esclusivamente quando ad esso concorreva l’associazione di più persone, oppure se sussistevano circostanze aggravanti.

Date le particolari leggi repressive sulle frodi doganali, chiunque avesse a che fare con le autorità preposte alla riscossione delle imposte doganali preferiva affidarsi a persone che avessero dimestichezza con tali uffici per non incorrere nelle pesantissime punizioni.

Dopo la proclamazione del Regno d’Italia, una commissione parlamentare predispose un regolamento doganale che il 28 Ottobre 1861 entrò in vigore con decreto reale. Inizialmente tutti furono favorevoli a questo regolamento ritenuto consono al concetto di libertà che regnava dopo la costituita unità d’Italia: presto però esso si rivelò inadeguato nella parte riguardante le pene per i contrabbandieri in quanto essa favoriva l’aumento del contrabbando.

Per porre freno a questo aumento il 21 Dicembre 1862 il Parlamento varò un nuovo regolamento doganale, più consono ai tempi, che rimase in essere per un lungo periodo.

Un sostanziale mutamento di rapporto tra reato di contrabbando e pene da commisurarsi si ebbe con la legge emanata nel 1866 (d. 28.6.66, n. 3020, che venne pubblicato con il titolo “Del reato e delle pene con cui saranno puniti coloro che lo commettono”) e con la legge 19.4.1872, n.259, che sancì l’obbligatorietà della confisca in tutti i casi di contrabbando. In seguito ci fu un periodo di notevole proliferazione di leggi doganali, dal 1895 al 1928, che modificarono sostanzialmente i concetti di diritto doganale.

La legge doganale del 1940 sostanzialmente manteneva i concetti di diritto doganale già in essere, non apportando novità di rilievo negli istituti doganali.

Le norme aventi carattere di legge che il governo della Repubblica emanava in forza della delega legislativa ricevuta con legge 23 Gennaio 1968, n. 29, hanno invece sostanzialmente modificato i criteri che fino a quel periodo avevano retto i rapporti tra dogane e contribuenti: dal concetto di diffidenza si è passati a quello di fiducia.

Quei concetti sono stati in seguito recepiti dai decreti delegati e raccolti nel Testo Unico delle Leggi Doganali. Il testo Unico, nel tempo, è stato aggiornato in modo da concedere sempre più fiducia al contribuente; il decreto legislativo n. 374 dell’8.11.90 è stato il più significativo in questo senso, come pure è stata significativa l’istituzione da parte della dogana dei controlli basati sul potenziale rischio fiscale delle merci. I programmi informatizzati delle dogane decidono sulle procedure di controllo che possono essere: nessun controllo – controllo documentale – visita delle merci.

La normativa che regola il movimento delle merci tra l’Unione Europea e i paesi terzi, trova oggi il suo fondamento nel Codice Doganale Comunitario (Reg. CEE 12.10.92, n. 2913) e nel regolamento per l’attuazione del citato codice (Reg. CEE 2.7.93, n. 2454).

La moderna dogana, oltre alle funzioni esposte, svolge oggi importanti compiti di garanzia e di difesa dagli illeciti riferiti a: armi, valuta, stupefacenti, opere d’arte, contraffazioni, alterazioni della libera concorrenza.

La figura dello spedizioniere doganale nell’evolversi della legislazione doganale è stata fondamentale; la sua presenza, la sua preparazione, la sua correttezza nei confronti dello stato, e la sua posizione di filtro tra contribuente e uffici fiscali, hanno sicuramente contribuito a stabilire un giusto rapporto tra Stato e Cittadino.

La recente legge che attribuisce nuovi compiti agli spedizionieri doganali consolida ed amplia la fiducia dello Stato verso la categoria rafforzando il filtro che i doganalisti fanno tra contribuente ed uffici finanziari.

Lo spedizioniere doganale – tassazione indiretta

Lo spedizioniere doganale, fin dall’inizio della tassazione indiretta sulle merci in entrata ed in uscita dallo stato, è sempre stato una figura indispensabile data l’esigenza che i rapporti con l’erario fossero tenuti da persone pratiche ed esperte delle disposizioni legislative che regolano tali rapporti.

Per la prima volta, nelle legislazioni doganali che conosciamo, il Regio Decreto 14 Gennaio 1864 indicava in “spedizionieri doganali” coloro che potevano esercitare liberamente, sotto la responsabilità propria e del proprio mandante, la rappresentanza in dogana. Lo stesso Regio Decreto dava facoltà ai direttori delle gabelle di non ammettere all’esercizio di tale professione coloro che non meritavano la loro fiducia. Già dall’inizio quindi, la fiducia fu il requisito principale richiesto dall’amministrazione per poter esercitare la professione di spedizioniere doganale.

Si ha notizia che già in precedenza nei vari stati era in uso una vera e propria esclusiva da parte degli spedizionieri doganali nell’esercizio della rappresentanza in dogana, con il tacito consenso delle varie amministrazioni che negli spedizionieri doganali trovavano dei validi collaboratori. Del resto, essendo sempre stata la fiducia elemento essenziale richiesto dalle amministrazioni per l’ammissione all’esercizio dell’attività di spedizioniere doganale, era naturale il clima favorevole di questo rapporto.

Dal 1864 al 1955, anno del primo congresso degli spedizionieri doganali d’Italia, l’evoluzione di questa categoria è passata attraverso la legge doganale del 1919 che demandava al regolamento doganale le modalità per l’ammissione ad esercitare l’attività. Gli artt. 35/39 del regolamento doganale furono inseriti con Regio Decreto 2 Settembre 1923, n.1959.

L‘art. 17 della legge 25 Settembre 1940, n. 1424, confermava il testo della legge del 1923 aggiungendo soltanto la sussidiarietà al pagamento dell’imposta doganale da parte dello spedizioniere doganale in solido con il proprietario delle merci e demandando al regolamento doganale le modalità per l’ammissione alla professione di spedizioniere doganale.

Lo spedizioniere doganale nella legislazione doganale del regolamento doganale del 1896 e della legge del 1940.

L‘art. 16 della legge doganale del 1940 prevedeva che ogni operazione doganale dovesse essere preceduta da una dichiarazione del proprietario delle merci, per dare una destinazione doganale alle merci stesse.

Successivamente, l’art. 17 della legge doganale del 1940 prevedeva che il proprietario delle merci potesse agire a mezzo di un suo rappresentante munito di mandato, o da uno spedizioniere doganale autorizzato.

Da questi articoli di legge viene istituzionalizzata la rappresentanza in dogana.

L‘art. 17 prevedeva inoltre il pagamento in via sussidiaria dell’imposta doganale da parte dello spedizioniere doganale. A questo proposito, molto è stato scritto – pro e contro – finché si è arrivati alla sentenza della Corte di Cassazione del 1960 con la quale lo spedizioniere doganale venne ritenuto responsabile solidalmente al pagamento dell’imposta doganale. Da ciò, non è un mistero, la categoria ha tratto in definitiva notevoli vantaggi per un lungo periodo; con questa argomentazione, unitamente a quella della indubbia capacità professionale, essa ha potuto prevalere su altri concorrenti in materia di rappresentanza in dogana.

Le case di spedizione, gli spedizionieri, e gli agenti marittimi, non hanno mai nascosto infatti la loro intenzione di sostituirsi agli spedizionieri doganali, portando come argomentazione a proprio favore la maggiore solidità finanziaria nel caso, appunto, di dover rispondere dell’imposta doganale in luogo del proprietario delle merci e non solo in via sussidiaria.

La responsabilità sussidiaria degli spedizionieri doganali venne sancita dall’art. 41 del D.P.R. 23.1.73, n. 43; nel 1977 questo articolo venne però modificato dalla legge 8.5.98, n. 146 che lo ha reso di fatto inapplicabile.

L‘Amministrazione finanziaria comunque ha di fatto sempre ritenuto importante la garanzia delle responsabilità personali delle persone fisiche, che non quelle presunte di solidità finanziaria derivanti da società di capitali responsabili sino alla concorrenza del capitale sociale. Un indirizzo che nel tempo si è dimostrato ripagante.

L‘art. 17 della legge del 1940 demandava le modalità per l’ammissione all’attività di spedizioniere doganale al regolamento doganale, che peraltro non fu mai emanato. Pertanto le modalità continuavano ad essere quelle indicate nel regolamento doganale del 1896 e specificatamente negli artt. 35/39 che erano stati aggiornati con il Regio Decreto 2.9.1923, n. 1959.

Per lungo tempo quindi, cioè dal 1923 al 1971, le modalità per l’ammissione ad esercitare l’attività di spedizioniere doganale continuarono ad essere sempre le stesse.

L‘art. 35 del regolamento doganale stabiliva che il titolo per l’esercizio di tale attività fosse rilasciato mediante consegna di una patente da parte dell’Intendente di Finanza. Per il conseguimento di tale titolo bisognava superare un esame presso una sede di direzione di circoscrizione doganale: l’esame consisteva in una prova scritta ed una prova orale. La prova scritta normalmente verteva nella pratica attuazione di una operazione doganale con la spiegazione dettagliata dell’iter della stessa, e nello svolgimento di un tema riguardante uno degli istituti doganali. La prova orale verteva esclusivamente su nozioni di diritto e di tecnica doganale.

La commissione esaminatrice era composta: dal capo della circoscrizione doganale, o da un suo delegato, con funzioni di presidente; da due capi servizio delle dogane; da un delegato della camera di commercio, e da uno spedizioniere doganale. La commissione veniva nominata dall’Intendente di Finanza al quale competeva anche fissare la data per l’esame.

La circolare n. 11073/I/Div. VI del 6.6.1953 invitava gli Intendenti di Finanza ad informare il Ministero per le Finanze prima di indire sessioni di esami per l’abilitazione all’esercizio della professione di spedizioniere doganale. Quindi, anche se per legge l’esame doveva essere indetto dall’Intendente di Finanza, in pratica questo diritto se lo avocò il Ministero per le Finanze.

L‘ultima sessione di esame a norma degli artt. 35 e seguenti del regolamento doganale, si tenne il 14.6.1967 e si svolse contemporaneamente presso più sedi di Intendenza di Finanza. A questo esame, presumibilmente l’ultimo che si teneva ancora con i requisiti e le modalità indicate nel regolamento del 1896, ci fu una partecipazione di candidati particolarmente nutrita.

Il superamento dell’esame era un elemento determinante per l’ottenimento della patente, ma non l’unico; per essere nominato spedizioniere doganale bisognava dimostrare di essere in possesso anche di altri requisiti. Questi requisiti erano:

1) aver tenuto sempre buona condotta, specialmente in rapporto alle leggi finanziarie, e non aver riportato condanne per reati puniti con pene superiori a quelle di polizia, secondo le leggi penali generali.

Questo requisito doveva essere dimostrato mediante la presentazione del certificato generale penale rilasciato dal tribunale, e del certificato di buona condotta rilasciato dal comune di residenza. Inoltre, la polizia tributaria veniva incaricata di svolgere delle indagini e relazionare per iscritto all’Intendente di Finanza l’esito delle indagini stesse.

2) Avere la capacità giuridica e le cognizioni necessarie per compiere gli atti inerenti alle operazioni doganali.

Bisognava dimostrare di avere una preparazione scolastica almeno a livello delle scuole medie di primo grado (mediante presentazione di documento vistato dal Provveditore agli Studi), e di aver effettuato in modo soddisfacente un periodo di tirocinio di almeno due anni presso uno spedizioniere doganale (mediante presentazione di una dichiarazione in tal senso rilasciata da uno spedizioniere doganale e vistata dalla camera di commercio).

3) Aver depositato una cauzione in titoli al portatore l’importo della quale variava secondo il tipo della dogana ove lo spedizioniere doganale veniva accreditato.

Oltre a ciò, l’Intendente di Finanza assumeva direttamente informazioni dalla Camera di Commercio e presso la dogana per accertare se il candidato era meritevole della fiducia dell’amministrazione statale. Deliberava quindi rifiutando o concedendo la patente di spedizioniere doganale.

Questa insindacabile decisione ad appannaggio dell’Intendente di Finanza era stata stabilita in un periodo della storia d’Italia quando il non concedere dei diritti ormai acquisiti non era considerato un sopruso. Ai nostri giorni un simile testo di legge non potrebbe nemmeno essere immaginato; oggi nessuno può rifiutare di concedere qualcosa alla quale sia stato dimostrato di aver diritto superando un esame e possedendo tutti gli altri requisiti richiesti dalla legge.

Anche il fatto che la patente avesse un limite di scadenza rientrava nella mentalità dell’epoca; essa infatti veniva rilasciata a tempo determinato – tre anni – e doveva essere ogni volta rinnovata esibendo documenti atti a comprovare la residenza e la buona condotta. Questo nonostante che l’art. 39 del regolamento doganale concedesse già all’Intendenza di Finanza e alla Dogana mezzi sufficienti per poter tutelare l’erario, senza la necessità di dover assoggettare gli spedizionieri doganali al rinnovo triennale della patente.

Procuratori di spedizionieri doganali

Allo spedizioniere doganale era concessa la possibilità di farsi rappresentare in via ordinaria da speciali procuratori per il compimento delle operazioni doganali. Lo spedizioniere doganale, con regolare atto notarile, dettava i limiti della procura che intendeva concedere e, nell’atto medesimo, assumeva la completa responsabilità dell’operato del proprio procuratore. L’unico requisito richiesto ai procuratori era la certificazione della buona condotta.

Normalmente queste procure venivano rilasciate a favore di persone che effettivamente già da tempo operavano a fianco dello spedizioniere doganale per l’indispensabile apprendistato e che, quando avevano dimostrato di aver appreso la struttura fondamentale dell’attività, venivano nominate procuratore dello stesso.

Queste nomine erano importanti se si pensa che quasi sempre le procure erano senza alcun limite, e che quindi il procuratore poteva sostituire lo spedizioniere doganale in tutti i suoi atti. In questo modo fu possibile sopperire alla carenza di spedizionieri doganali nelle varie dogane.

Per questo motivo molti spedizionieri doganali non hanno potuto agire con il proprio nome. Serve ricordare che lo spedizioniere doganale normalmente agiva o in qualità di titolare di casa di spedizione/agenzia marittima, o come dipendente di casa di spedizione/agenzia marittima.

In dogana pochi erano gli spedizionieri doganali che agivano in nome proprio, mentre molti erano gli speciali procuratori; questa situazione era avvilente nel caso di speciali procuratori in possesso di patente di spedizioniere doganale e costretti ad operare a nome di terzi, ed era immorale a causa di tutti quegli spedizionieri doganali che, avendo rilasciato un irragionevole numero di procure, venivano meno ai dettami dell’art. 1228 del C.C. Detto articolo stabilisce infatti che chi nell’adempimento dell’obbligazione si avvale dell’opera di terzi, risponde anche dei fatti dolosi e colposi di costoro. E’ noto che non pochi spedizionieri doganali avevano 10 – 15, si dice anche 30 speciali procuratori; per quanta buona volontà lo spedizioniere doganale mandante potesse avere di controllare l’operato dei propri procuratori, appare poco probabile l’esito felice di questi controlli.

Con l’attuale normativa questo non è più possibile.

L’art. 39 del regolamento doganale prevedeva i provvedimenti disciplinari che potevano essere adottati nei confronti dello spedizioniere doganale: erano previste le sospensioni ed i richiami che potevano essere comminati a chi non avesse osservato un corretto contegno nei riguardi degli uffici ed agenti della dogana. La sospensione veniva inflitta per un tempo determinato, normalmente non superiore ad un mese, e alla terza sospensione nel corso di un anno lo spedizioniere doganale poteva essere radiato definitivamente.

L‘autorità competente a decretare queste punizioni era l’Intendente di Finanza, su proposta della dogana; per motivata gravità, anche il Capo della Dogana aveva la facoltà di sospendere temporaneamente dalle proprie funzioni lo spedizioniere doganale, con l’obbligo di informare l’Intendente di Finanza per la definitiva delibera.

L‘art. 39 del regolamento doganale rimase in essere fino all’avvento della legge professionale degli spedizionieri doganali la quale assegnò il compito di giudicare l’operato degli iscritti nell’albo professionale agli stessi ordini di categoria.

L‘art. 38 del regolamento doganale indicava anche la possibilità che i commercianti proprietari delle merci potessero nominare essi stessi dei propri rappresentanti, anche non spedizionieri doganali, per il compimento di tutti gli atti necessari per lo svolgimento delle operazioni doganali relative alle merci loro destinate. Inoltre lo stesso articolo prevedeva che gli agenti delle strade ferrate, per il compimento delle operazioni doganali relative a merci proprie o a merci prese in consegna per conto terzi, potessero essere accreditati in dogana da una semplice lettera dell’amministrazione ferroviaria, sempre che nella lettera l’amministrazione assumesse la responsabilità dell’operato del proprio delegato.

L’art. 36 del regolamento doganale dettava le norme transitorie per gli spedizionieri doganali che come tali agivano in dogana già prima del Regio Decreto del 1923. Questa fu la normativa sulla base della quale sorse la professione di spedizioniere doganale ed è certo che, nonostante le varie opinioni contraddittorie, questa normativa, con il buon senso degli spedizionieri doganali e delle autorità preposte al controllo della loro attività, ha certamente saputo essere valida fino al 1971.